المطلب الثاني : الرقابة القضائية على سلطة التأديب التقديريةتضطلع المحاكم الإدارية بولايتهاواختصاصها في الرقابة على السلطة التقديرية التي تمارسه السلطات الإدارية التأديبيةسواء من ناحية الوجود المادي للوقائع، أو تكييفها لهذه الأفعال، إضافة إلى رقابتهاعلى مدى تناسب الجزاء مع الجرم المقترف، وبيان ذلك على النحو الآتي :
أولاً: رقابة القضاء الإداري على الوجود المادي للوقائع .
ويقصد بذلك وقوع فعل إيجابيأو سلبي على خلاف ما يقضي به الواجب الوظيفي ويشترط ظهور السلوك أو التصرف الذييأتيه الموظف إلى حيز الواقع، "أما مجرد التفكير أو النوايا فلا يُعدّ مخالفةتأديبية، إذا بقيت هذه الأفكار حبيسة في الصدر ولم تترجم إلى أعمال تبرز إلىالوجود"( ).
ويتحقق السلوك الإيجابي بقول أو فعل، كالتعدي على الرؤساء أوتجريحهم والطعن بكرامتهم، أو تمزيق السجلات أو الوثائق، أو اختلاس أموال المرفقالعام.
أما السلوك السلبي فيتحقق بامتناع الموظف عن أداء عمله أو عدمالقيام بواجبه، كالتغيب وعدم الحضور في أوقات الدوام، أو عدم دفع المستحقات الماديةالمؤتمن عليها لأصحابها. وعلى هذا الأساس لا يكفي ادعاء أو زعم سلطة التأديب بأنالموظف قد ارتكب فعلاً يخل بواجبات وظيفته أو اتهامه بأنه قد تصرف بصورة شائنة، بليجب أن يكون الفعل أو التصرف محدداً وواضحاً( ). أما توجيه اتهام عام أو مبهمللموظف دون بيان الفعل أو المخالفة التي أتاها، فلا يُعدّ مكوّناً للركن الماديللخطأ الوظيفي.
ويؤكد القضاء الإداري على ضرورة تحديد الوقائع وعدمالاكتفاء بالتعميم، فقد قرر مجلس الدولة الفرنسي في قضية (Berard) "أن مجرد الطعنبالسلوك العام للموظف سواء كان هذا السلوك مهنياً أو أخلاقياً، دون تحديد ماهية هذاالسلوك، لا يُعدّ مبرراً لإيقاع العقاب"( ).
وفي حكمه في قضية (Bensalah Mohammed) رفض الاعتراف بشرعية العقوبة المستندة إلى تصرفات الموظف، لعدم ذكر وقائعمعينة( ).
ومن أحكام القضاء الإداري المصري نشير إلى حكم محكمة القضاءالإداري المصري الصادر بتاريخ 25 نوفمبر 1953 فقد جاء فيه : "لكي تكون ثمة جريمةتأديبية تستوجب المؤاخذة وتستأهل العقاب، يجب أن يرتكب الموظف فعلاً يُعدّ إخلالاًبواجبات وظيفته أو مقتضياتها، وهو ما قررته المحكمة الإدارية العليا في قضية الموظفالذي كان يعمل حارساً بحديقة الأزبكية، إذ تقول :
"يتعين لإدانة الموظف أوالعامل ومجازاته إدرياً أن يثبت أنّه قد وقع منه فعل إيجابي أو سلبي محدد...، فإذاانعدم ذلك فلم يقع منه أي إخلال بواجبات وظيفته أو الخروج على مقتضياتها، فلا يكونثمة ذنب إداري"( ).
وتؤكد محكمة العدل العليا في كثير من أحكامها على خضوعالوقائع المكونة للركن المادي للمخالفة التأديبية لرقابتها، فقد قضت في حكمهاالصادر بتاريخ 21/9/1994:
"إن القرار الصادر عن المجلس التأديبي بالاستغناء عنخدمات الموظف، لإصراره وباستمرار على عدم تنفيذ أوامر رؤسائه والقيام بالعمل الذيانتدب له، يشكل مخالفة مسلكية صريحة لأحكام المادة (42) من نظام موظفي جامعة العلوموالتكنولوجيا"( ) .
كما قضت بأنه: "يتبين من أوراق الدعوى، أن المستدعي كانيعمل معلماً بوزارة التربية والتعليم، وقد فرضت عليه العقوبات التأديبية بسبب تأخرهعن الدوام الرسمي بشكل مستمر ومغادرة العمل قبل نهاية الدوام، وتلاعبه بتسجيل أوقاتالدوام..." ( ).
وفي حكمها الصادر بتاريخ 24/11/1998 تقرر أيضاً: "أن ثبوتارتكاب الموظف المستدعي لمخالفات تمثلت في قبوله كشف التقدير الذاتي من المكلف دونطلب قسائم معلومات، ودون دراسة الملف، يشكل مخالفة مسلكية، تستوجب توجيه الإنذارله"( ).
وتخلص المحكمة إلى ضرورة ارتكاب الموظف لأفعال معينة ووقائع محددةتستوجب العقاب حتى يمكن القول بوقوع مخالفة تأديبية، أو على حد تعبيرها (مخالفةمسلكية). لذا نجدها تقرر بعبارة واضحة وصريحة في حكمها الصادر بتاريخ 22/4/1999بأنه : "لا يجوز توقيع العقاب على الموظف إلا إذا كانت الوقائع المنسوبة إليه تشكلبحد ذاتها مخالفة مسلكية"( ).
نستنتج من هذه الأحكام بأنه لا بد من وقوعفعل معين يُعدّ إخلالاً بالواجبات الوظيفية أو مقتضياتها، أما النعوت المرسلةوالاتهامات العامة فلا يعوّل عليها للقول بوقوع مخالفة تأديبية. وبناء عليه : "لابد من وجود السبب في القرار التأديبي الذي يتمثل في مخالفة واجبات الوظيفة أوالخروج على مقتضاها. وتلتزم الإدارة بأن يكون لقرارها التأديبي سبب صحيح، إذ أنّسلطتها مقيدة في هذا الشأن، وتخضع لرقابة القضاء"( ).
ثانياً: رقابة القضاءالإداري على تكييف الأفعاللا يكتفي القضاء بالتثبت من حدوث وقائع معينة تكوّنالمخالفة التأديبية، بل يتولى التأكد من صحة تكييفها القانوني؛ أي الوصف الذي تخلعهالإدارة عليها. فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي" بأن رفض المعلم قبول أكثر من (25) تلميذاً في الفصل لا يعد إضراباً" ( ). وهذا ما فعله القضاء الإداري المصري، فقدرفضت المحكمة الإدارية العليا في كثير من أحكامها، الاعتراف بصحة التكييف الذياستندت إليه الإدارة، مثال ذلك قولها :
" إن علاقة العامل (الموظف) برئيسهأساسها التزام حدود الأدب واللياقة وحسن السلوك، وبالتالي فلا تثريب على الموظف فيإبداء رأيه صراحة أمام رئيسه، ما دام لم يجانب ما تقتضيه وظيفته من تحفظ ووقار، حتىلو كان رأيه مخالفاً لرأي رئيسه"( ). وكذلك قولها :
"إنّ تكييف الواقعة بمايجعلها من الذنوب الإدارية إنما مرجعه إلى تقدير جهة الإدارة، ومبلغ انضباط هذاالتكييف على الواقعة المنسوبة إلى الموظف، هو الخروج على مقتضيات الواجب الوظيفي،أو الإخلال بحسن السلوك المستأهل للعقاب بوصفه ذنباً إدارياً"( ).
وتؤكدمحكمة العدل العليا على حقها في بسط رقابتها ليس على ثبوت الوقائع فقط، بل وعلى (تكييفها) أيضاً، مثال ذلك حكمها في القضية رقم 125/96، إذ تقرر :
"إنّ مغادرةالموظف مكان عمله بسبب مرض والدته، بعد أن تقدم بطلب إذن للمغادرة، ثم طلبه الإجازةعن الفترة التي تغيب فيها شارحاً ظروف مغادرته، لا يُعدّ مخالفة مسلكية ولا يستدعيفي مثل هذه الظروف إيقاع العقوبة بحقه"( ).
أما حكمها الصادر في القضية رقم 342/98 فقد جاء فيه: "أنّ محكمة العدل العليا هي محكمة وقائع ومحكمة قانون، ومنحقها مراقبة العنصر الواقعي من القرار الإداري وأن تتأكد من ثبوت الواقعة، .. ومنتكييف الفعل المنسوب للموظف، وما إذا كان يشكل ذنباً إدارياً( ). وبذات المعنى تقررفي حكمها الصادر في القضية رقم 80/99: "أن مجرد اقتناع رجل الإدارة بالواقعة لايحول دون تدخل المحكمة في بسط رقابتها على ثبوت الواقعة، وعلى تكييف الفعل المنسوبللموظف، إن كان يشكل ذنباً تأديبياً"( ).
وفي حكمها الصادر بتاريخ 24/2/2000 أقرت المحكمة بصحة تكييف سلطة التأديب للأفعال التي اقترفها المحاميالمتدرب باعتبارها ماسة بشرف المهنة وسمعتها، ومما جاء في حيثيات هذا الحكم :
"بما أن المستدعي كان بتاريخ الشكوى مسجلاً في نقابة المحامين متدرباً، وأنهتفوه بألفاظ نابية بحق المشتكى تتنافى مع الأخلاق والآداب العامة، كما أقدم على ضربالمشتكي. وحيث إنّ هذه الأفعال كانت أمام جمع من الناس وفي مكان عام، فإنها تشكلإخلالاً بواجبات المحامي المنصوص عليها في قانون النقابة والأنظمة الصادرة بموجبه،وفي لائحة آداب المهنة. ويكون المستدعي بذلك قد ارتكب مخالفة مسلكية تمس شرف المهنةوكرامتها وتؤثر على سمعتها"( ).
من هذه الأحكام نستنتج أنّ محاكم القضاءالإداري، لا تسلم بالوصف أو التكييف القانوني الذي تخلعه السلطات التأديبية علىالأفعال والتصرفات التي يرتكبها الموظفون، بل تخضعه للتمحيص وتبسط رقابتها عليهللتأكد من صحة هذا التكييف أو عدم صحته.
ثالثاً: رقابة القضاء الإداري على مدىالتناسب بين درة خطورة الذنب والجزاء المفوض ( ).
إن قيام القضاء الإداريبالتحقق من ملاءمة العقوبة للخطأ الوظيفي، وأنّ هذه العقوبة غير مشوبة بالغلو، يشكلضمانة أخرى لحماية الموظفين من تعدي الإدارة أو طغيانها. ومما قضت به المحكمةالإدارية العليا في القضية المعروفة بقضية كاتب مهمات السكة الحديد( ).
"لئن كانت كثرة الأعمال المعهود بها إلى الموظف، ليس من شأنها أن تعفيه منالمسؤولية عما وقع من تقصير، إلا أنّ هذا التقصير في الظروف التي حدث فيها لا يرقىإلى مرتبة الإهمال الجسيم. ومن حيث إنّ القرار الصادر بفصل المدعي قد قام على تكييفالمخالفة المسندة إليه بما جيعلها من الذنوب الإدارية الجسيمة التي تندرج تحت البندالثالث من جدول مخالفات المجموعة الأولى، واختار لها أشد الجزاءات وهو الفصل منالخدمة، فإنه يكون قد خالف القانون".
ولمحكمة العدل العليا دور فاعل فيمجال الرقابة على التناسب بين جسامة الذنب ومقدر العقوبة التي تفرضها سلطة التأديب،فقد جاء في حكمها الصادر في القضية رقم 15/89:
"للسلطة التأديبية صلاحية تقديرخطورة الذنب، وما يناسبه من جزاء، إلا أن مشروعية هذه السلطة التقديرية رهن بأن لايشوب استعمالها غلو. ومن صور هذا الغلو عدم الملائمة الظاهرة بين اخطورة الذنبالإداري ونوع لجزاء ومقداره( ). ومما ورد في حكمها الصادر في القضية رقم 255/95 :
"ترى المحكمة أن المجلس التا>يبي بعد إلغاء قراره السابق عاد وفرض عقوبةالاستغناء عن الخدمة، وهي عقوبة أدنى من العقوبة الأولى في تدرجها، إلا أن من شأنهاإقصاء المستدعي عن عمله. لذا فإن هذه العقوبة لا تتناسب مع المخالفة المرتكبة منقبل الموظف، لهذا نقرر بالأكثرية إلغاء القرار الطعين".( )
كما قضت بأن :
"للسلطة التأديبية صلاحية تقدير خطورة الذنب الإداري وما يناسبه من جزاء، إلاأن مشروعية هذه السلطة التقديرية رهن بأن لا يشوب استعمالها غلو. وحيث لا نجد فيقرار المستدعي ضده المطعون فيه، ما يفيد بانطوائه على قسوة، بل هناك ملاءمة بينخطورة الذنب الإداري الذي أتاه المستدعي والجزاء المفروض عليه، فإن أسباب الطعن لاترد على القرار الطعين، وتكون الدعوى حقيقة بالرد"( ).
وتؤكد المحكمة علىهذا الاتجاه بقولها في حكمها الصادر في القضية رقم 511/98 :
"يستفاد من نصالمادة (94/ي) من نظام موظفي مؤسسة الملكية الأردنية رقم 77 لسنة 1979 بأنه إذاارتكب الموظف مخالفة للقوانين والأنظمة، أو أقدم على تصرف أو عمل مخل بالمسئولياتالمنوطة به، فتوقع عليه إحدى العقوبات المسلكية. ومنها عقوبة العزل. إنّ محاولةالطيار الهوبط في مطار لم يفتح بعد بدلاً من المطار الواجب الهبوط فيه، يشكل مخالفةمسلكية تستوجب العقاب. إلا أ عقوبة العزل المفروضة على الموظف المستدعي مشوبةبالغلو، مما يخرجها عن نطاق المشروعية، ويجعل القرار الطعين حقيقياً بالإلغاء"( ).
"إنّ قرار المجلس التأديبي بشطب المهندسة المستدعية من سجلات النقابة، يُعدمن أشد العقوبات المنصوص عليها في قانون نقابة المهندسين، إذ ينهي حياتها المهنية،وفي ذلك مغالاة في فرض العقوبة، فليس هناك تناسب بين الذنب المقترف والعقوبةالتأديبية. ويكون ذلك ضرباً من ضروب إساءة استعمال السلطة"( ).
وهكذا نلاحظأنّ المحكمة تبسط رقابتها على تقدير السلطات التأديبية لخطورة الذنب المقترف ومايناسبه من جزاء، للتحقق من أنه غير مشوب بالغلو، فإذا تبين لها عكس ذلك فإنها تقضيبإلغائه باعتباره ضرباً من ضروب التعسف أو إساءة استعمال السلطة.
ولا بدلنا من التنبيه في هذا المقام إلى أن عدم الكفاءة امهنية لا تعد مخالفة تأديبية فهيتعني عدم قدرة الموظف على إنجاز المهام المنوطة به كما ينبغي. وفي هذه الحالة يمكنللإدارة اتخاذ إجراءات معينة تختلف عن الإجراءات التأديبية، كإلحاق الموظف بدوراتتدريبية لتأهيله لعمله، أو استبدال وظيفته، أو النقل إلى موقع يتناسب وقدراته، أوالصل لعدم الكفاءة المهنية. وتنظم القوانين الوظيفية وأنظمة الخدمات المدنية حلولاًللمشكلات المتعلقة بالكفاءة المهنية، وقد تولى نظام الخدمة المدنية الأردني علاجهذه الحالة في الفصل التاسع بعنوان "تقييم الأداء" ( ).
المبحث الثالث : موقف الفقه من تقنين المخالفات التأديبيةيرى بعض الفقه أنّ عملية التقنين تعنيإصدار تشريع يتضمن مجموعة المبادئ التي تتخذ أساساً لتنظيم الروابط والعلاقاتالقانونية، كما يتضمن مجموع القواعد القانونية المنظمة لتلك الروابط( ). ومن وجهةنظرنا فإنّ المقصود بالتقنين في هذا املجال: هو قيام المسرّع بتحديد الأفعال التيتعتبر مخالفات أو جرائم تأديبية، وتقدير الجزاء الملائم لكل منها .
وقدتباينت مواقف الفقهاء من فكرة التقنين وإمكانيته ومدى ضرورته، ما أسفر عن بروزاتجاهين رئيسيين؛ أحدهما يؤيد هذه الفكرة والآخر يعارضها .
أولاً: الاتجاهالمؤيد لفكرة التقنينذهب جانب من الفقه إلى المناداة بتقنين الواجباتوالمحظورات الوظيفية والمهنية، الي يجب على الموظفين والعاملين في المهن المختلفةالالتزام بها. ويحتج أنصار هذا الرأي بالأسانيد التالية( ):
1. أنّ تقنين هذهالواجبات يؤدي إلى فهم المخاطبين بها لما هو مطلوب منهم القيام به، وإدراكهم للمهامالمنوطة بهم، وتبصيرهم بأعمالهم وما يجب عليهم فعله أو اجتنابه. وبعكس ذلك سيتركأداء هذه الواجبات، على كثرتها وتنوعها، لمجرد تصورات غير منضبطة وبالصورة التيتتراءى لرؤسائهم :
2. أنّ طائفة الموظفين والعاملين في القطاعات والمؤسساتالمختلفة، على كبر نحجمها في كثير من المجتمعات، بأمس احلاجة غلى الأمانة في حياتهمالوظيفية والمهنية، والاطمئنان على حاضرهم ومستقبلهم، لا أن يفاجأوا بأفعال تُعدّمخالفات أو جرائم يؤاخذون بها ويحاسبون عليها دون تحذيرهم بها ويحاسبون مسبقاً مناقترافها، وسيكون اتخاذ الإجراءات التأديبية بحقهم في هذه الحالة مجاف لمقتضياتالمنطق والعدالة. لهذا لن يتحقق الأمان والاستقرار الوظيفي، ولن تأخذ العدالةمجراها إلا بتقنين هذه الأفعال.
3. ومن جانب آخر تبدو فائدة التقنين بتبصيرالمواطنين وعلمهم، وخصوصاً جمهور المتعاملين مع الإدارة، بنوع الخدمة التي يلتزمالموظفي بتقديمها وبمستواها، وبحدود سلطات الموظف، ما يضمن قدرتهم على المطالبةبحقوقهم، مما يضمن قدراتهم على املطالبة بحقوقهم، وبالتالي ضرورة وود رقابة فعالة،من خلا ل محاسبة الموظف في حال تجاوزه لحدود هذه الصلاحيات( ).
4. أنّ القولباستحالة قيام المشرع بتقنين شامل لهذه الواجبات والمحظورات، هو ادعاء في غير محلّهلأن للقانون التأديبي طبيعته الخاصة، وهي التي يجب مراعاتها باتباع الأسلوب الذييتناسب معها. ورغخم ذلك فإنّ الجرم التأديبي سيجد طريقه إلى التحديد يوماً ما، كماهو الحال بالنسبة للجرم الجنائي، أم الوضع القائم حالياً فهو وضع مرحلي وغير نهائي .
5. كما يستند أصحاب هذا الرأي إلى أن كلاًّ من الشارعين الإيطالي والألماني،قد خطا خطوات واسعة في مجال حصر الأخطاء التي تستوجب التأديب، وتخصيص عقوبة لكل نوعمنها بحسب جسامتها، وتنبأ بعضهم بأنه سيكون للتأديب نظام فاعل تحدد فيه الجرائمبصورة موضوعية، وبدرجة أقرب ما تكون إلى الحصر( ).
6. أن تقنين المخالفاتالتأديبية لا يتعارض ولا يتناقص مع ممارسة سسلطة التأديب لاختصاصاتها، بل سيترك لهاهامشاً معقولاً لأداء دورها ولانهوض بمسؤولياتها. وبعكس ذلك فإنّ التخلي عن عمليةالتقنين وترك الأمر على عواهنه، سيفضي إلى الفوضى والاستبداد وتحكم الرغبات الشخصيةوأهواء الرؤساء .
ثانياً: الاتجاه المعارض لفكرة التقنينيرى أنصار هذاالاتجاه وهم غالبية الفقه أن تقنين المخالفات التأديبية أمر بالغ الصعوبة لا يمكنتحقيقه. ويستدلون لتأييد وجهة نظرهم، بالحجج الآتية( ):
1. أن أي محاولة لتقنينالواجبات أو المحظورات الوظيفية أو المهنية، ستكون محاولة سطحية تعجز عن الإحاطةبها بصورة تامة، مما يعني استحالة وضع تعداد حصري لهذه المخالفات نظراً لطبيعتهاالخاصة.
2. واجبات الموظف مستمدة من مركزه الوظيفي وي بالغة التنوع والتعقيد،إذ تختلف باختلاف العمل المطلوب وطبيعته وظروفه، وفئة الموظف ومكانته في السلمالإداري، ما يُعدّ جريمة أو مخالفة تأديبية لبعض طوائف املوظفين لا يُعدّ كذلكبالنسبة لغيرهم. مثال ذلك صياغة التعليمات الموجهة من الرئيس أو مرؤوسيه بأسلوب فض،كأن ينطوي على عبارات قاسية أو جارحة، يُعدّ خطأ أو مخالفة، وهذا الخطأ لا يمكنصدوره إلا من الرئيس الإداري بسبب مركزه الوظفي، لأن المرؤوسين لا يصدرون التعليماتبل ينفذونها. كذلك فإن بعض أنماط السلوك التي يمكن اعتبارها مخالفات وظيفية،لصدورها من بعض الفئات كطائفة القضاة مثلاً، وما يجب أن يتحلوا به من حيدة ونزاهةوبعد عن الشبهت، قد توجب عليهم أن يكونوا أكثر حذراً وأشد حيطة من غيرهم فيما يصدرعنهم من تصرفات. وهكذا تتعدد المخالفات باختلاف الفئات والمراكز الوظيفية، مما يعنيصعوبة حصرها :
1. المخالفات التأديبية تتنوع وتتباين حسب نمط العلاقات السائدةبين الموظفين والإدارة من ناحية، وبين الموظف والمتعاملين مع المؤسسة أو الجهةالإدارية من ناحية أخرى، علاوة على تأثرها باختلاف الزمان والمكان وحاجات المرافقالعامة. فإذا حاول المشرع تقنين جميع الأفعال التي يستحق من يخالفها العقابالتأديبي، فسوف ينتهي إلى نتيجة مفادها أن هذا التقنين غير المممكن ولن يكون معبراًعن الحقيقة والواقع( ).
2. إن عملية تقنين الواجبات والمحظورات ستؤدي حتماً إلىتعطيل التأديب التقديرية، ووضع قيود على حريتها وقدرتها على التصرف، بما يكفل حسنأداء العمل الوظيفي، ورعايا المصلحة العامة، كما سيترتب عليها إضعاف فاعلية العقابالتأديبي والتقليل من دوره وأهميته.
لهذه الأسباب رفض هذا الجانب من الفقهرفضاً تاماً أي تحديد مسبق للواجبات الوظيفية، داعياً إلى العزوف عن تقنين الأفعالالتي يُعدّ الإخلال بها مخالفة تأديبية، مفضلاً ترك هذه المهمة للسلطة الإدارية،ومؤكداّ أنّ مثل هذا التقنين في حال صدوره لن يحقق الغاية المرجوة منه، وسيكونقيداً يحول دون ممارسة سلطة التأديب لواجبها، ودورها الهادف إلى ضبط الأمور وحسمهابطريقة سليمة وفاعلة، ضماناً لحسن سير المرافق العامة.
وبناء على ذلك يرىالأستاذ دليبريه" أن القانون التأديبي، لا يعرف حصراً قانونياً محدداً للأغطاءوالمخالفات التي تتنافى مع الواجبات والالتزامات، وهنا يظهر التمايز والاختلافالجوهري بين القانونين الجنائي والتأديبي. لذا فإن كل توقع بهذا الخصوص هو من قبيلالهدف الذي يستحيل الوصول إليه، وعليه فإن أي تشريع لن يشمل قطعاً على كافةالمخالفات التي يمكن أن يسأل عنها الموظف( ).
وبنفس الاتجاه أخذ الفقيهان "أوبي ودراجو" إذ يريان أنّ قاعدة لا جريمة بغير نص ليست ملائمة في المجالالتأديبي، ذلك أن الرئيس الإداري وعضو الهيئة التأديبية والقاضي الإداري، لهم الحقفي تقرير ما إذ كان الفعل المنسوب إلى الموظف مكوناً لجريمة تأديبية أم لا( ).
كما يرى الدكتور الطماوي أنّ أبرز ما يميز الجرائم التأديبية عن الجرائمالجنائية، أنها غير محددة على سبيل الحصر، وبعد أن يتساءل: هل يعدّ عدم تقنينالجرائم التأديبية وضعاً مرحلياً يتحول بعده القانون التاديبي إلى ذات الخطة التييجري علهيا قانون العقوبات، من حيث تقنين الجرائم التأديبية والربط بينها وبينالعقوبات المقررة لها؟ ويجيب عن ذلك بالنفي، مبيناً الصعوبات والأسباب التي تعيقتقنينها على النحو المعروف في قانون العقوبات( ).
ويقر جانب من القهالأردني بصعوبة عملية التقنين :
"فمما لا شك فيه أنّ التحديد التشريعي للأفعالالتي تشكل مخالفات مسلكية، ذو فائدة وجدوى كبيرة في ميدان التأديب الوظيفي، ولكنهعمل صعب التحقيق والإنجاز، فلا يمكن تحديد تلك الأفعال في تقني واحد، أو جمعها علىتنوعها تحت عناوين خاصة على غرار قانون العقوبات. كما أنّه لا يمكن للمشروع بأي حالمن الأحوال التنبؤ بكافة الأفعال التي يُعدّ اقترافها مخالفة مسلكية، وبكافة صورومظاهر ارتكابها، فهناك مئات المسائل غير املتوقعة التي ستعرض حتماً على القضاء .
ويقرر هذا الفقيه وجهة نظره بقوله : "ونخلص مما سبق إلى أنّه لا يوجد نصتشريعي في قانون أو نظام يحدد، على سبيل الحصر، الواجبات التي يلتزم بها موظفوالدولة..."( )
موقفنا من فكرة التقنين :
بنظرة فاحصة للآراء السابقة،تتجلى لنا أهمية الاعتراف بتلك الصعوبات والعراقيل، التي تعترض عملية التقنينبصورتها الهادفة إلى تحديد المخالفات التأديبية وحصرها، فهذه حقيقة لا بيل إلىإنكارها.
ورغم ذلك فإننا نرى ضرورة الاستناد إلى مبدأ املشروعية في المجالالتأديبي. ومن البديهي أن إعمال هذا المبدأ، لن يتأتى إلا بتقنين الواجباتوالمحظورات الوظيفية أو المهنية، بأقصى درجة ممكن من الوضوح. وبالتالي يمكن رسمالحدود التي تقف عندها رقابة السلطات الإدارية لموظفيها أو عمالها ومنتسبيها، ممايعني إدراك طرفي المعادلة لما هو محظور أو مباح من الأفعال، بما يحقق التوفيق بينمفهومي السلطة والحرية.
ونظراً للصعوبات التي تواجه عملية التقنين، يجب أنيؤخذ بعين الاعتبار أن لمبدأ المشروعية في هذا الميدان مفهوماً مميزاً، ينسجمويتوافق مع الطبيعة الخاصة للمخالفة التأديبية؛ فهو لا يعني بالضرورة التطبيقالحرفي لهذا المبدأ بنفس الصورة التي يطبق بها في القانون الجنائي، فهذا الأمر يكاديجمع الفقه على تعذره. وهكذا فإن عملية التقنين بالصورة التي أشرنا إليها ترمي إلىتحقيق هدفين:
الأول : بيان معظم الواجبات والمحظورات بنصوص واضحة وبأكبر قدرممكن في الدقة، حتى يسهل على المخاطبين بها معرفة مضمونها والالتزام بأحكامها.
الثاني : حصر نطاق التقدير الذي تمارسه سلطات التأديب في أضيق الحدود، فهيمقيدة بتفسير عبارات بعض النصوص التي قد تحتمل التأويل لتحديد معانيها .
الخاتمةمن خلال استعراضنا لمفهوم مصطلحي المخالفة التأديبية ومبدأالمشروعية، وما يعترض تطبيق هذا المبدأ من صعوبات في مجال المخالفة التأديبية، يمكنتلخيص أهم المقترحات والنتائج والتوصيات التي توصلنا إليها فيما يلي :
1. الأصلهو خضوع المخالفة أو الجريمة التأديبية لمبدأ المشروعية، فلا يُعدّ الفعل الذييرتكبه الموظف أو الشخص الذي ينتمي إلى مهنة معينة، مخالفةً تستوجب التأديبوالعقاب، إلا إذا كان منصوصاً على تجريمه قانوناً، عملاً بالقاعدة التي تقضي بأن (لا جريمة بغير نص) .
2. من مقتضى هذا المبدأ أن يكون النص على تجريم فعل معينواضحاً ومحدداً له بصورة جلية لا تحتمل التأويل، بحيث يفهم منه مضمون الفعل المؤثم،وشروطه وأركانه، فلا مجال للقياس أو الاجتهاد مع وجود النص.
3. يُبنى على ذلكعدم جواز ملاحقة أي شخص يسبب فعل أو تصرف غير منصوص على تجريمه بنص قانوني، ممايؤدي إلى ضمان حقوق الأفراد وحرياتهم، وبالتالي استقرار العلاقات الاجتماعيةوالروابط القانونية، والحيلولة دون أي تحكم أو تعسف.
4. على الرغم ما سبق فقددرج الفقه على القول، بأن إعمال هذا المبدأ وتطبيق قاعدة لا جريمة بغير نص أمرمتعذر، إن لم يكن مستحيلاً في المجال التأديبي. فليس بمقدور المشرع القيام بتعدادحصري لجميع الأفعالالتي تستوجب التأديب، وذلك بسبب الطبيعة الخاصة التي يتميز بهاهذا النوع من الجرائم أو المخالفات التي تستعصي على التحديد والحصر الدقيق.
5. إنّ الإقرار بالطبيعة الخاصة للمخالفة التأديبية وما يعتريض تقنيها من صعوبات، لايحول دون إصرارنا على تطبيق مبدأ المشروعية؛ لأن تطبيقه في الميدان التأديبي يختلفقليلاً عما هو عليه الحال في قانون العقوبات، فهو يأخذ لوناً مميزاً تفرضه طبيعةهذا النوع من المخالفات، فليس بلازم أن تنص التشريعات في هذا المجال على فعل معينبذاته حتى يعاقب عليه، بل يكفي أن يفهم ذلك من عبارة النص، ولو جاءت بصيغة العموم. علماً بأن استعمال مثل هذه العبارات، يجب أن يكون في أضيق الحدود وفي الحالات التييتعذر فيها وصف الفعل على وجه الدقة وبصورة محددة .
6. يترتب على هذا الأسلوبفي الصياغة القانونية، ترك المجال للإدارة أو سلطة التأديب، للحكم على جانب منتصرفات موظفيها أو منتسبيها، وتقدير ما صدر عنهم من فعل أو امتناع، وهل يُعدّمخالفة تقتضي التأديب أم لا؟ شريطة أن يكون اجتهاداً مقيداً بتفسير مضمون النصوبيان معناه، ولا بأس في ذلك فهو اجتهاد مرتبط بوجود نص تشريعي ومصور على تكيفالفعل المرتكب.
7. وللتوفيق بين اعتبارات الضمان التأديبي والفاعلية الإدارية،وللوصول إلى نقطة توازن بين مبدأ مشروعية المخالفة التأديبية من جهة، وحق السلطةالإدارية في الاطلاع بدورها في رعاية الصالح العام والتأكد من حسن سير المرافقالعامة، من جهة أخرى، نقترح على المشرع البدء بتصنف الواجبات الوظيفية أو المهنيةوتقسيمها إلى فئات متجانسة، ثم القيام بتعدادها وتحديد المقصودك بكل منها بعباراتمنضبطة ومحددة قدر الإمكان، ويمكن للمشرع اتباع الأسلوب الآتي :
أ- الواجباتالأساسية لمعظم طوائف الموظفين والعاملين في المؤسسات المختلفة، تكاد تكون واحدةعلى درجة كبيرة من التشابه، كالالتزام بمواعيد العمل، وأداء الوظائف على الوجهالمحدد، وعدم إفشاء الاسرار الوظيفية، وكذلك عدم طلب أو قبول الرشوة، أو الاشتغالبالتجارة. لذا يمكن تحديد هذه الواجبات وحصرها لتماثلها ووضوحها .
ب- بالنسبةللواجبات والمحظورات المتعلقة بالمسلك العام والأخلاقيات، كالمحافظة على شرفالوظيفة أو المهنة أو سمعة الموظف...، يمكن ذكرها وتعدادها بالصيغة الممكنة وبأقصىقدر من العناية، مع بيان أهم الحالات أو الأمثلة التي توضح المقصود بهذه المصطلحات.
ج- ومن باب الاحتياط يمكن وضع لوائح خاصة للعاملين في بعض المجالات نظراًلأنهم يتولون مهاماً قد تختلف حكثيراً في نوعها عما سواها، كالأطباء ورجال القضاء.
8. إنّ هذا الأسلوب التشريعي لن يصل إلى درجة التحديد الحصري الدقيق لكافةالأفعال التي يُعدّ مخالفات تأديبية، لكنه يفضل التنكر لفكرة التقنين وتجاوز مبدأالمشروعية، وما سيؤول إليه من إطلاق العنان للسلطة الإدارية وتغوّلها على حقوقموظفيها وعمالها. أما الثغرات القليلة الناجمة عن عملية الصياغة القانونية المرنة،وهي التي ستفسح المجال لتقدير السلطة الإدارية، فسيتولى القضاء الإداري بسط رقابتهعليها بصورة أشد، للتأكد من الوجود المادي للوقائع والأفعال، وصحة تكييفها، ومدىالتناسب بين الفعل والعقوبة. خاصة وأنّ التشريعات التأديبية تضع قائمة محددةبالعقوبات، ليكون لسلطات التأديب القدرة على اختيار العقوبة الملائمة للذنبالمقترف. لذا فإن للرقابة القضائية دورها وأهميتها البالغة في تحقيق العدالة وتوفيرالشعوب بالاطمئنان لهذه الشريحة الواسعة من العاملين في الوظائف والمهن والمؤسساتالمختلفة.
إن الإقرار بالفارق الواضح بين إعمال مبدأ المشروعية وتطبيققاعدة (لا جريمة بغير نص) في نطاق كل من قانون العقوبات والقانون التأديبي، لا يحولدون تأكيد وجهة نظرنا، بوجوب الاستناد إلى هذا المبدأ عن طريق تقنين المخالفاتالتأديبية، قدر استطاعة المشرع وما وسعه الجهد وبأقصى درجة ممكنة، فذلك خير منإهمال هذه القاعدة وتجاهل تطبيقها عملاً بالقول المشهور: إنّ ما لا يدركه كلّه لايترك جلّه.
المراجع
1. ابو شادي، احمد سمير، مجموعة المبادئ القانونيةالتي قررتها المحكمة الإدارية العليا في عشر سنوات (1955-1961) .
2. بركات، عمرفؤاد، مبادئ القانون الإداري، شركة سعيد رأفت للطباعة، القاهرة، 1985 .
3. البنداري، عبد الوهاب، الجرائم الجنائية والتأديبية للعاملين المدنيين بالدولةوالقطاع الخاص، دار الفكر العربي، القاهرة، (1970/1971) .
4. جبر، محمود سلامة،التطورات القضائية في الرقابة على التناسب بين الخطأ والجزاء، مجلة هيئة قضاياالدولة، س 35، عدد (3) 1991.
5. الجريدة الرسمية الأردنية، عدد رقم 4257،تشريعات نظام الخدمة المدنية الأردني رقم (1) لسنة 1998. تاريخ 26 كانون الثاني، 1998 .
6. جمال الدين، سامي، أصول القانون الإداري، الجزء الأول، دار المطبوعاتالجامعية، الاسكندرية، 1996.
7. حبيش، فوزي، الوظيفة العامة وإدارة شؤونالموظفين، المطبعة البولسية، بيروت، 1986.
8. حلمي، محمود، الضاء الإداري،الطبعة الثانية، دار الفكر العربي، القاهرة، 1977، ص 310-311 .
9. الحلو، ماجد،القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الاسكندرية، 1985.
10. الخطيب، نعمان،مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها محكمة العدل العليا في خمس وعشرين عاماً (1972-1997)، الدار العلمية الدولية ودار الثقافة للتوزيع والنشر، عمان، 2001.
11. السراج، عبود، قانون العقوبات، القسم العام، الطبعة السابعة، منشورات جامعةدمشق، 1994 .
12. شطناوي، علي خطار، مبادئ القانون الإداري الأردني، الكتابالثالث، الوظيفة العامة، منشورات الجامعة الأردنية، عمان، 1993.
13. الشيخلي،عبد القادر، النظام القانوني للجزاء التأديبي، دار الفكر للنشر والتوزيع، عمان، 1973 .
14. الظاهر، خالد خليل، القانون الإداري، دراسة مقارنة، الكتاب الأول،الطبعة الأولى، دار المسيرة للنشر والتوزيع، عمان، 1998 .
15. الطماوي، سليمان،القضاء الإداري، الكتاب الثالث، قضاء التأديب، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987 .
16. عبد الرحمن، حمدي، المركز القانوني للعاملين بالقطاع العام وقطاع الأعمال "دراسة مقارنة" دكتوراة، جامعة عين شمس، القاهرة، 1994 .
17. عبد الهادي، بشار،دراسات وأبحاث في الإدارة العامة والقانون الإداري، الطبعة الأولى، دار الفرقانللنشر والتوزيع، عمان، 1983.
18. العتوم، منصور، المسؤولية التأديبية للموظفالعام، مطبعة الشرق ومكتبتها، عمان، 1984.
19. عثمان، محمد مختار محمد، الجريمةالتأديبية بين القانون الإداري وعلم الإدارة العامة، دار الفكر العربي، القاهرة، 1973 .
20. عصفور، محمد، ضوابط التأديب في الوظيفة العامة، مجلة العلومالإدارية، س5، عدد (1)، 1963.
21. عفيفي، مصطفى، فلسفة العقوبة التأديبيةوأهدافها، دراسة مقارنة، دكتوراة، جامعة القاهرة، القاهرة، 1967.
22. علي، يحيىقاسم، ضمانات تأديب الموظف العام، مركز عبادي للدراسات والنشر، صنعاء، 1999 .
23. كنعان، نواف، تسبيب القرارالإداري كضمانة أساسية من ضمانات التأديب، مجلةمؤتة للبحوث والدراسات، المجلد السابع، عدد (6)، 1992 .
24. كنعان، نواف،القضاء الإداري في الأردن، الطبعة الأولى، عمان، 1999 .
25. المعهد القضائيالأردني، عمان، المجلة القضائية.
26. المكتب الفني بمجلس الدولة المصري، مجموعةالمبادئ القانونية التي قررتها محكمة القضاء الإداري في خمسة عشر عاماً (1946-1961).
27. المكتب الفني بملجس الدولة المصري، مجموعة المبادئ القانونيةالتي قررتها المحكمة الإدارية العليا في خمسة عشر عاماً (1960-1985) .
28. الملط، محمد جودت، المسؤولية التأديبية للموظف العام، دكتوراة، جامعة القاهرة،القاهرة، 1967 .
29. مراد، عبد الفتاح، المسؤولية التأديبية لرجال القضاءوالنيابة العامة، دكتوراة، جامعة الاسكندرية، الاسكندرية، 1993.
30. منشأةالمعارف بالاسكندرية، أحكام المبادئ في القضاء الإداري الفرنسي، ترجمة د. أحمديسري، 1991 .
31. مهنا، محمد فؤاد، القانون الإداري العربي، دار المعارف،الاسكندرية، (1963-1964).
32. نجم، محمد صبحي، قانون العقوبات، القسم العام،دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1991.
33. نقابة لامحامين الأردنيين، عمان،مجلة نقابة المحامين.
34. ياقوت، محمد ماجد، أصول التحقيق الإداري في المخالفاتالتأديبية، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2000 .
35. Auby et Drago: Traite de Conteinticeux Administratif, Paris, 1962.
36. Chapus, Rene: Droit Administratif General tome 2. 10 edition. Montcherstien, 1997.
37. Deleperee, Francis: L’ elaboration du droit disciplinaire de la function publique, Paris, 1969.
38. Plantey, Alain: Traite pratique de la functions publique, L.G.D.J. Tom I. 1973.
الإثنين 15 مايو - 11:57
